從管制到開放

推薦序　台灣經濟自由化的大功臣　孫震
自　序　知興替才能創未來　葉萬安
年　表　台灣經濟發展大事年表

第一章　台灣推動經濟「自由化、國際化、制度化」決策背景分析

第二章　當前我國經濟政策應努力之方向——​經濟自由化的背景與展望

第三章　匯率、貿易自由化與產業結構調整

第四章　從「管制」到「開放」——台灣經濟自由化歷程的一些觀察心得

第五章　台灣亞太營運中心和兩岸經貿關係

第六章　台灣究竟創造哪些經濟奇蹟——經濟自由化的成果

附　錄　產、官、學界共同研討經濟自由化的落實問題——經革會的成立與建議方案

從「管制」到「開放」

所謂從「管制」到「開放」，主要就經濟層面而言。「管制」與「開放」，看似兩個極端，但實際上，無論「管制」或「開放」，都有「全面」與「局部」之分，也有「寬嚴」、「鬆緊」之別。就拿第二次世界大戰結束以後各國的情況來看，對於國民經濟活動傾向「管制」，而且是全面、從嚴、從緊的，要屬以往共產世界的「中央集權」或「統制經濟」制度；反之，傾向「開放」，而且是全面、從寬、從鬆的，則屬歐美工業先進國家的「自由經濟」或「市場經濟」制度；至於其他大多數國家，則分處在這兩者之間。

大體上，經濟愈落後、開發程度愈低的，愈傾向於「管制」；而隨著經濟的持續發展，大多數國家都會逐漸朝「開放」的方向轉變。這種演變趨勢就是當代自由化潮流。「台灣經驗」也正是順應這種經濟自由化潮流，並且是少數幾個經濟發展成功的案例之一。有關台灣經濟這一段自由化歷程，知名的學者、專家論述頗多，大家恐怕也早已耳熟能詳。謹以個人獻身台灣經濟設計工作行列四十年的體驗，提出一些觀察心得。

台灣經濟第二次自由化（全面）的經驗：1980年代總體經濟失衡的背景

透過上述經濟自由化的推動，台灣經濟進入高成長階段，但進入80年代，許多新的經濟問題又相繼產生。主要是從兩方面衍生而來：一是國內生產大幅提高而國內需求不足，超額儲蓄過大所引發的問題；二是出口持續大於進口，出超不斷擴大所帶來的問題。此與台灣光復初期所面臨：生產不足以支應國內需要，投資財源不足、進口大於出口而產生入超、國際收支出現逆差等問題，正好相反。一是過剩，一是不足。茲將80年代的經濟失衡問題簡單說明如下：

．國內需要不足引發的問題

進入80年代，台灣的國民生產毛額仍不斷大幅增加，但國內需要增加率卻顯著減緩。以當年幣值新台幣計算，1982至1986年的五年間，GNP平均每年增加9.8%，而國內需要每年僅增加4.7%，尚不及其一半。而國內生產超過國內需要，產生超額儲蓄，且逐年擴大，正顯示資源未能在國內有效利用。至1986年，超額儲蓄占GNP的22.1%，表示每生產5元GNP，即有1元以上未能在國內有效利用。這樣大比例的資源未能有效利用，又充分顯示自由化的不足，若不予改善，將引發經濟難以持續發展、不利產業結構調整及影響工業升級、威脅金融安定、影響國民品質的提升等問題。

．鉅額出超帶來的問題

同期間，出口雖大幅增加，進口增加率則顯著減緩；在1982年至1986年的五年間，出口平均每年增加13.6%，而進口僅增加4.5%，僅相當前者的三分之一。因此，出超不斷擴大，至1986年，商品出超高達156億美元，雖遠低於當年日本827億美元及西德522億美元的出超，但台灣出超占GNP的比率高達22.1%，卻遠較日本及西德不及5%高出甚多，其帶來的問題亦更嚴重。

1. 引發貿易摩擦：近年來，台灣對外貿易出超不斷擴大，而且過度集中於美國。1985年，對美出超達到100億美元，1987年更高達164億美元的高峰，成為美國縮減貿易入超的第二個報復對象。美方乃不斷要求我國開放市場、降低關稅，及新台幣升值等，還不時亮出301報復條款。

2. 壓迫新台幣大幅升值：隨著貿易出超的不斷擴大，外匯供過於求，新台幣升值壓力不斷增大。自1985年9月22日五國聯合干預外匯市場，至1987年底，新台幣對美元即升值42%，升值幅度在亞洲四小龍中最高。其對出口產生的不利影響，在1988年已完全顯現。

3. 貨幣供給額大幅增加，對物價膨脹形成潛在壓力：過去外匯嚴格管制，貿易出超的外匯均由中央銀行收購，而放出等值新台幣。1987年7月15日起，外匯管制大幅放寬，除匯入款外，幾已全部解除外匯管制。但中央銀行為維持外匯市場交易秩序，尚陸續吸取外匯。至1987年底，外匯存底高達767億美元，短短五年間，外匯存底增加達682億美元，使中央銀行放出強力貨幣1兆9000億元。中央銀行雖採取各種沖銷措施，但貨幣供給額增加率一直高達30%上下，形成物價膨脹壓力。

因此，為調整總體經濟失衡，經濟對內、對外的進一步開放勢在必行，乃促成第二次經濟的全面自由化政策。

經濟全面自由化政策的落實

經過近十年來的加速推展，台灣的經濟自由化政策已普遍獲得各界的共識，其成果也相當可觀。簡述如下：

．貿易自由化方面

衡酌產業政策之需要，並按照四年關稅降低時間表（1989年至1992年）所訂的目標，繼續修訂進口稅則。預計在全部執行完畢後，平均名目稅率將降低到7%，平均實質稅率降低到3.5%（1992年為5.1%），達到OECD先進國家的水準。此外，貿易法最近已完成立法程序，將依關貿總協定（GATT）的自由與公平貿易精神，推動對外貿易，實施「負面表列」的貨品進出口管理制度，凡不屬於負面表列內的貨品，都將完全免除輸入許可證，以擴大開放自由進口。 外匯自由化方面1987年7月修正「外匯管理條例」，幾乎完全解除外匯進出之管制（1991年3月起，每人每年匯出、匯入額度皆為300萬美元），新台幣已成為完全可兌換的貨幣。同時積極推動外匯市場自由化，使匯率盡量反映市場供需。此外，並建立外幣拆放市場，促進金融國際化。

．投資管制自由化方面

先後多次修正「華僑回國投資條例」（1986年6月、1989年5月）及「外國人投資條例」（1986年5月、1989年5月），大幅放寬僑外來臺投資之限制，並採「負面表列」方式。修正「對外投資及技術合作審核管理辦法」（1987年4月），大幅放寬對外投資限制，及簡化對外投資審核手續。此外，並加速推動公營事業民營化，並鼓勵民間參與公共投資。

．金融自由化方面

修正「銀行法」（1989年7月），開放民間設立銀行，放寬外國銀行來台設立分支機構的限制與業務範圍，鼓勵台灣銀行業到世界各國主要金融據點設立分支機構，並取消利率管制，加速公營銀行民營化，充分尊重金融市場機能，而使利率完全自由化。 調整獎勵投資政策 制定「促進產業升級條例」，取代1990年底實施屆滿三十年之「獎勵投資條例」，將過去所強調之選擇性獎勵措施改為功能性獎勵，加強對投資自動化設備或技術、研究發展、人才培訓及建立國際品牌形象等產業投資之獎勵，以提升產業發展層次。

台灣經濟自由化的大功臣

孫震　台灣大學名譽教授

葉萬安先生應遠見．天下文化事業群創辦人高希均教授之請，將他最近三十年所著有關台灣經濟自由化的重要文稿六篇，加上他為1985年行政院經濟革新委員會研討成果總報告所撰的總結報告，結集成為這本《從管制到開放──台灣經濟自由化的艱辛歷程》，囑我寫序，我覺得十分光榮。

萬安兄是我五十年的老友。1961年2月我服完預備軍官役，經王作榮先生延攬，到他所負責的行政院美援運用委員會經濟研究中心工作，萬安兄是王先生介紹我認識的第一位同事。當時我的職位是荐派十二級也就是荐派最低級處員，而萬安兄已是資深專員。他從台糖公司轉任經濟安定委員會的工業委員會，再經工業委員會改組到美援會任職，經驗豐富，對台灣的經濟統計更是如數家珍。

我記得在美援會經濟研究中心時，他和王先生在同一間辦公室，主要負責經濟統計的蒐集和整理工作。此一重要工作的成果後來編成《Taiwan Statistical Data Book》，每年補充最新資料，更新出版，多年以來成為國內外經濟學者研究或欲了解台灣經濟最完備、最方便的統計手冊。

我還記得萬安兄工作專注，導致背痛，有一段時期腰部裝上鐵架，仍然不肯休息。我們今天使用行政院經濟建設委員會提供的這本《Data Book》，都應感念萬安兄當年的辛勞。

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