誰偷走了我們的工作

誰偷走了我們的工作？

李誠　中央大學人力資源管理研究所教授兼管理學院院長

本書要探討的是誰偷走「我們」的工作？為什麼我們要討論這個問題？它是每一個人最關心的事。

每一個人都非常關心我有沒有工作？我今天是否比昨天活得更好？我的下一代的工作是否比我更有前途？這些問題不是個人的努力所可以決定的。誰偷走「我」的工作是個人的事，是個人可以決定的事，因為個人只要不斷地學習，使他的生產技術趕上時代，他的工作便不會被外勞、陸勞、自動化機器偷走。

但是，「我們」的工作則不然，它不是個人努力可以保護的。

比如菲律賓的國民有很好的教育，但是他們的大學畢業生流浪到全球各國，從事低技術、低所得的菲傭工作，為什麼？因為他們國內沒有工作的機會。

美國的人力素質全球第一，在二○○○年，他們的失業是4％，比亞洲很多以低失業著名的國家還要低，但是近二年來，他們就業成長率是負的。換言之，絕對的工作機會在減少中，這是自一九三○年經濟大恐慌以來，美國未發生過的事情。

是誰偷走了菲律賓與美國人的工作？答案是馬可仕總統與小布希總統。前者貪污腐敗的政權把菲律賓的經濟徹底搞垮，還偷了無數菲律賓的財富到夏威夷去當寓公；小布希總統則是窮兵黷武，整天在拼軍事、拼外交，沒有在為他們的人民拼經濟。

回顧台灣，我們自一九六○年以來，一直都維持充分就業的狀況，即使在一九八○年代後期，經濟結構在作快速改變時，也沒有發生高失業的情況。相反地，在一九九○年代初期，台灣尚有勞力短缺的現象。但是自一九九六年開始，我們的失業率不但突破了2％大關，並且持續上升，在近二年更作大幅度的上升，突破了5％，這是過去四十年來所沒有的現象。

失業率居高不下，只是問題的冰山一角，其他如長期性失業人口比例的快速增加、男性勞動參與率的持續下降，都告訴我們，台灣的失業出現了嚴重的問題。

我們常聽到政府高層官員喊「拼經濟、救失業」，但總是「只聞樓梯響，不見人下來」。今日失業問題的性質已與過去不同，我們必須要以新的工具、新的政策來處理這些新的問題，因此我們集合了一些對台灣失業問題有長期研究的學者，一同來討論這些新的失業問題與新的政策。我們希望透過這些討論，能引起全國朝野對此問題的重視，認真地去思考並進而採取有效的政策來歸還人民被偷走的工作。

誰是這波高失業率的禍首？本書分三大篇，第一篇討論誰偷走了我們的工作？誰是這一波高失業率的禍首？第二篇討論不同年齡、教育程度與不同地區人民的失業情況。第三篇討論誰可以歸還我們被偷走的工作？

在第一篇，李誠首先問了一個基本的問題，是過時的勞動市場政策偷走了我們的工作嗎？在今日經濟全球化、自由化的時代，一國的經濟已沒有疆界，在此情況下，政府還有能力保證人民充分就業嗎？美、英等國已改用「充分彈性」代替「充分就業」的勞動市場政策，他們儘量讓勞動市場鬆綁，讓勞動市場的功能發揮，為人民創造最多的就業機會。法、德等國則以「充分參與」代替「充分就業」。

他們放棄充分就業的目標，讓失業率留在一個較高的水準，但是透過勞、資、政的充分協商，共同決定社會上有哪些人的工作應受高標準勞工法令的保障，保留他們高薪與高勞動條件的工作，然後透過高稅率的方式，抽取高薪資就業人士的所得，以便辦理優渥的社會福利，扶養失業的人士。

北歐國家則企圖以「既彈性又保障」（Flexsecurity）的政策來代替充分就業政策。他們一方面要維持充分彈性的勞動市場，以便來創造最多的就業機會，但是也以高標準的社會福利去保障因彈性勞動市場而受害的人民。我國在「後充分就業」時代，該以何種政策來代替充分就業政策，這是政府該思考的問題。

接著，金融研訓院的薛琦院長指出是僵硬的勞動市場、過當的勞工法令偷走了我們的工作。他指出，政府在過去擬訂經濟發展政策與產業發展政策時，沒有把勞動市場的因素考慮在內，而訂立勞工法令者也沒有把經濟發展的因素考慮在內，二組政策擬訂者沒有互動，沒有交集，造成今日僵化的勞動市場，扼殺了經濟發展與就業機會的創造。

第三章，台灣大學的吳忠吉教授指出，失衡的產業結構與人力結構是這一波高失業率的禍首，是他們偷走了我們的工作。吳教授指出，一九八○年與一九九○年代初期，台灣經濟結構大改變而沒有發生高失業率，是因為當時快速發展的營建業吸收了由製造業釋放出來的初級男性勞動力；快速擴充的服務業則吸收製造業釋放出來的衱級女性勞動力，高級勞動力則每一個產業都在吸收。

但是一九九六年以後，營建業的不景氣與服務業的停滯，不但使營建業失業的人口無處可容，農、工業所釋放出來的人力亦沒有部門可以吸收，因而造成今日的高失業率。換言之，不景氣的營建業，延宕不前的公共建設工程與停滯擴充的服務業，偷走了我們的工作。

財政與貨幣政策在傳統上一直是扮演達成充分就業的二大工具。在第四章，中華經濟研究院的孫克難教授指出，為何現在政府的財稅政策已不能扮演此角色？因為全球化、自由化、民營化以後，政府的各種稅收大大地減少，因此已沒有財源去從事大規模的公共建設與救濟工作，政府切忌採用「舉債」的財政政策來解決失業問題。

第一篇的最後一章，中華經濟研究院的薛立敏教授討論全民健保與近年來台灣的失業問題。健保是雇主雇用費用的一種，此種費用的上漲是否造成現階段的失業問題，目前沒有資料。但是薛立敏教授指出，目前健保局對投保薪資有最低級距的規定，這個做法是不利於領取低於最低級距薪資者的就業（這些主要是部分工時的就業人口）。健保是否偷走部分低薪人士的工作？薛教授目前尚沒有答案，但如何訂定最低級距的付費標準，是值得執政者在紓解失業問題時思考的問題。

這次失業的現況觀察

第二篇的文章主要是討論哪些人失業，以及他們失業的情況。在第二篇第六章，鄭凱方、吳惠林教授指出，近年來台灣青年人失業的狀況愈來愈嚴重，青年人的失業會造成三項重大的影響，一是終身所得的下降；二是早年的失業經驗導致日後成年時失業的機率增加。換言之，青年人的失業有一個累積的效果。三是在職訓練機會的損失，使他們人力資本累積的機會減少，增加日後的失業機會，因此政府應注意他們的失業問題。

在過去，高學歷似乎是高失業的同義詞，畢業就是失業，但是張清溪教授指出，在台灣發展到知識經濟時，此現象已改變。現在是高學歷、低失業的時代。其實張教授所指的可喜的現象，可能會在短時間內又作改變。

因為政府大開大學之門，使得過去三年中，台灣的大學數目遽增至150餘所，是全球大學密度最高的地區。在預算與合格的師資都沒有辦法增加的情況下，大學教學品質無法提升，高學歷、高失業的時代會再回頭，甚至更嚴重，這是政府應予以注意的。 

「高齡」無論在那一個國家都是就業者的悲歌，因為他們的技術在流失，體力在下降，所累積的經驗在今日技術快速變化的時代，也成了落伍的產品。在第八章中，中央研究院的江豐富教授說明台灣高齡人口在近年來失業的情況，也提出了一些政策性的建議。

台灣是一個非常小的地區，但地區間失業率的差別很大。比如在一九九六年，男性失業率最高的是基隆（3.92％），最低的是新竹縣（1.65％）；女性最高的是台東縣（3.6％），最低的是新竹縣（1.42％）。為什麼基隆、台東的失業率如此的高？新竹縣如此的低？這些失業率的差別是人口結構，還是產業結構的差別所造成的？

更有趣的是，在一九九六年與二○○二年之間，台北市由全國失業率第7名高的城市，下降到全國第13名，而一九九六年高雄市的排名與台北市相鄰，是第8名，但是在二○○二年卻惡化到全國失業率第二高的城市，高雄市人的工作被誰偷走了？其他地區的失業率在此期間也有相當程度的變化，到底是什麼因素影響了這些地區間失業率的變化？在第九章中，台大的劉鶯釧教授與政大的黃智聰教授對此有詳細的分析。

如何才能歸還我們的工作？

第三篇的文章主要是討論哪些政策可以歸還台灣人民失去的工作。李誠在第十一章指出，公共服務擴大就業方案是政府大力推動的失業政策，但是此方案會引發替代效果、排擠效果、與依賴效果或膠著效果，因而會影響公共服務就業方案實際創造出的就業機會以及它的成效。

在檢示美、韓推行公共服務就業政策的經驗後，他認為這三種效果都無法避免，但是可以透過各種不同的的設計加以控制，這是我國在推行公共服務擴大就業方案時所該學習的功課。

此外，李誠在文中也指出，一般人批評公共服務就業方案的成效時，總是指他們所提供的技術與經驗與民間企業所需要的技術與經驗無關，因此公共服務就業方案對失業者沒有實質的意義。李誠指出，公共服務就業方案的目的不在提供長期就業的機會與生產技術，而是在提供短期的救貧，與失業者由一個工作到另外一個工作間的橋樑，因此評估公共服務就業方案的成效應從這二方面下手。

政府紓解失業的另一項政策是五百億的擴大公共工程政策，中央研究院的梁啟源教授認為，目前的擴大公共建設方案有很多缺點。他提出另一代替方案，即補助公共建設之地方配合款、補助民營企業雇用失業勞工、擴大中小企業信保基金額度的複合案，如此同樣的預算可以多創造更多的工作機會。

職業訓練一直被認為是維護員工生產技術，使他們通往永續就業的大道。台大的辛炳隆教授檢討了我國現有在職訓練制度的各項問題，他提出現行員工訓練制度裡，產生許多與理論預期不同的效果。為何有這些意外的反效果？換言之，現有員工訓練制度的有效性應作詳細的檢討。

在討論誰是此波高失業率的禍首時，中正大學的林季平教授提出了一個非常不同的論點。他指出，以勞動力運用調查數字來看，台灣就業者維持就業的情況一直在改善中，就業者失業的風險也沒有太大的變化，近年來失業情況的惡化，一方面是失業者再就業的情況的惡化；另一方面，則是失業人口退出勞動市場意願日益低落所致。造成我國失業人士再就業難度增加的因素是外勞政策與失業給付政策，他們扭曲失業勞工再就業或退出勞動市場的機制，政府應對這些政策予以全面檢討，歸還人民被偷走的工作。

最後一章是由行政院政務委員胡勝正院士對一九九六年以來，台灣的失業特徵與原因及其對策作一綜論。他認為國內學者對中長期治本的措施有一共識，即勞動法規必須鬆綁。但是，對短期的治標措施，則有不同的意見。我們很清楚，二十一世紀的失業政策已不再局限於提供人民工作的機會，而是使更多的圈外人加入贏者圈，使他們既有工作又有保障。

本書得以順利出版，要謝謝各位作者在短短的時間中趕出這些有深度、有見解的文章，也謝謝天下遠見出版社高希均教授的大力支持；沒有知識經濟與管理研究院張淑嘉小姐的協調、催稿、對稿等工作，彭冉予及郭貞伶的編輯工作，本書是無法在此短期內與大家見面的，在此一併致謝。

李誠 作者

美國麻省大學經濟學博士。現任中央大學講座教授兼副校長。1970∼1992年任美國明尼蘇達州立大學經濟學教授。

李教授曾擔任台大、政大客座教授、中華經濟研究院副院長、國際工業關係協會常務理事、中央大學管理學院院長。

主要研究領域是人力資源管理、比較勞資關係、知識經濟與經濟發展。主要著作除英文學術期刊論文數十篇外，編有下列重要書籍：《人力資源管理的12堂課》、《知識經濟的迷思與省思》、《從充分就業到優質就業》、《險渡金融海嘯》及《後ECFA時代台灣的經濟政策》。

薛琦 作者
台灣大學經濟學碩士，美國Case Western Reserve 大學博士。現任台灣金融研訓院院長、國立中央大學教授、國立台灣大學兼任教授。曾任台灣大學經濟系系主任、德國柏林自由大學客座教授、中央大學產業經濟研究所教授兼所長、管理學院院長、台灣大學經濟系教授、美國俄亥俄大學經濟系助教授、台灣大學經濟系講師、副教授、行政院經濟建設委員會諮詢委員、財政部賦改會委員、行政院主計處國民所得評審委員、行政院經濟革新委員會產業組副召集人、行政院經濟建設委員會副主任委員、APEC經濟委員會副主席、台灣加入WTO服務業（GATS）談判主談人。
吳忠吉 作者
一九四六年生，台大經濟系畢。現任台大經濟學系教授、行政院消費者保護委員會委員。曾任台大經濟學系助教、講師、副教授；中華民國消費者文教基金會委員、董事、董事長及行政院勞工委員會委員。專長研究領域為勞動經濟、個體經濟、產業經濟與數理經濟。
孫克難 作者

       台灣大學經濟學博士。現任中華經濟研究院研究員。曾任中華經濟研究院助理研究員、副研究員，並曾擔任淡江大學產經系、台北大學財政所兼任副教授，以及行政院經濟革新委員會研究員、財政部賦稅革新小組委員、行政院財政改革委員會委員等。主要研究領域為財政理論與政策、產業經濟與政策。

       著有中英文著作數十篇，包括「台灣關稅保護政策與產業結構轉變」、「台灣地區政府支出的產出效果分析」、“The Evolution and Performance of Industrial Tax Incentives in Taiwan”、“Taxation and Economic Development in Taiwan”等著作。

薛立敏 作者
美國康乃爾大學消費經濟與住宅系博士。現任中國技術學院副教授，曾任中華經濟研究院專任研究員、副研究員、第三（國內經濟）所副所長。研究領域包括有消費者行為、能源、住宅、福利、產業政策與經濟發展等方面。
鄭凱方 作者
政治大學銀行系學士、國貿所碩士，國立台灣大學經濟學博士，現任中華經濟研究院台灣經濟所副研究員。主要研究領域為產業經濟學與勞動經濟學。著有《製造業廠商之退出與成長—台灣之實證研究》、《中間財研發、授權與自製率》等專著，及「仲介外籍勞工模式之研究」、「企業規模別動態發展歷程之研究—台灣電子業與紡織業之比較」、「自製率管制與社會最適自製率」、「開辦勞工保險失業給付對非志願性失業者失業期間之影響」等學術論文。
吳惠林 作者

國立臺灣大學經濟系博士，美國芝加哥大學經濟系訪問研究。現任中華經濟研究院第三研究所（台灣經濟所）研究員、《經濟前瞻》雜誌主編。世新大學及台北科技大學兼任教授，主要研究領域為勞動經濟、經濟發展、產業經濟。代表性著作：《經濟學的天空》、《人生經濟學》、《自由經濟大師神髓錄》、《飛越黑板經濟學》、《台灣自由經濟之路》、《生活中的經濟學》、《中國經濟改革的表象與真相》、《從凡人到大師》等二十多本專書，另有學術文章專論一百多種，時事評論散見各大報章雜誌。

張清溪 作者
台大經濟系畢、美國Ohio State University經濟學博士。現任台大經濟系教授。著有《經濟學：理論與實際》（與許嘉棟等合著）、《解構黨國資本主義：論台灣官營事業之民營化》（與陳師孟等合著）等。目前研究興趣在經濟制度、中國經濟等。
江豐富 作者
一九五三年生。美國紐約州立大學賓漢頓校區經濟學博士，現任中央研究院經濟研究所研究員。曾任中央研究院經濟研究所第四組組主任、副研究員。專長領域為勞動經濟學、公共財政學。專業著作豐富，包括：「中高齡基層勞工之失業問題及因應對策」、「立法院老人議題的質詢趨勢與模式」（與劉克智、董安琪合著）、「國民年金永續經營財務決策初探」（與劉克智、董安琪合著）、“Occupational Segregation and Gender Earnings Differentials: A Case Study in Taiwan”、“Impacts of Demographic, Economic, and Political Trends on Taiwan's Social Safety Net: Evolution of National Health Insurance, Pension Insurance, and Unemployment Insurance Programs”等。
劉鶯釧 作者
台灣省台南市人，一九五一年生。台大經濟系畢、台大經濟學研究所碩士、博士。現任台大經濟學系教授，主要研究興趣為勞動計量方面，包括兩性勞動供給、所得分配、人力運用等。
黃智聰 作者
台灣台北市人，一九六六年生。台大經濟系畢、經濟研究所碩士、美國西雅圖華盛頓大學經濟學碩士、博士。現任政大中山人文社科所副教授。主要的研究興趣在勞動經濟、家庭經濟、中國經濟、以及兩岸經貿等方面。
梁啟源 作者

台灣彰化縣人，一九四六年生。台大經濟學博士，美國哈佛大學博士後研究。現任中央研究院經濟研究所研究員，自一九七七年任職中央研究院經濟研究所迄今，歷任助理研究員、副研究員、研究員及第一組主任。專長為能源經濟學、產業經濟學、環境經濟學、生產力分析及一般均衡模型。至二○○三為止，共計出版學術論文及專書共一百八十餘篇。近年發表在《World Economy》及《Economic Modeling》的生產力研究，對Krugman（1994）、Lau（1994）及Young（1994）所謂「亞洲經濟奇蹟的神話」提出有力反證。 於一九八六至一九九五年間，首先提出能源使用社會成本概念，建議石油稅及空氣污染防制費的課徵，亦曾協助建立國內油價公式及修訂能源政策，並完成台灣能源經濟動態行，為政府能源、環保及經建政策之參考。此外，一九八○年後，亦常針對政府總體經濟政策提出建言，主張降低偏高的銀行存款準備率及利率。

辛炳隆 作者
美國康乃爾大學勞動經濟學博士。現任台灣大學國家發展研究所副教授。主要研究領域為勞動經濟與社會福利。著有《勞基法對我國產業衝擊之再探討》、《產業外移對我國就業市場之影響》、《我國發展成為亞太營運中心所面臨勞動情勢變化及因應策略之研究》、《我國勞動基準、職工福利與失業保險之探討》、《全民健保部份負擔新制之評估》、《全民健保組織體制與運作模式之探討》等計畫報告，與「非農自營作業者就業行為之研究」、「由勞動市場調整機能探討當前失業率上升之原因」、“Family Structure and Fertility Behavior”與“The Political Economy of Public Pensions：Pension Funding, Governance, and Fiscal Stress”、“Medical Utilization and Health Expenditure of the Elderly in Taiwan”等論文。
林季平 作者
台灣大學地理學系學士（1988）、中央大學統計研究所碩士（1990）、加拿大McMaster University地理學博士（1998）；現任中正大學勞工關係學系暨勞工研究所專任副教授，曾任中研院經濟所博士後研究（1998-2000），主要研究專長及興趣包括勞工流動及就業、離散選擇理論及運用的相關研究。
胡勝正 作者
國立台灣大學經濟學學士、美國羅徹斯特大學經濟學碩士、博士。現任行政院政務委員、中央研究院院士、蔣經國國際學術交流基金會監察人。曾任中央研究院經濟研究所研究員兼所長、國立台灣大學經濟系合聘教授、中央銀行理事、行政院經濟建設委員會諮詢委員、美國普渡大學經濟系講師、助教授、副教授、教授、系主任、美國德州農工大學經濟系訪問正教授、美國國家經濟研究局（National Bureau of Economic Research）經濟研究員、美國聯邦政府社會安全總署（Social Security Administration）訪問學者、台灣經濟學會理事長。